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開發區建不好，只會浪費土地(圖)
開發區建不好，只會浪費土地(圖)開發區建不好，只會浪費土地(圖)
近日，華北某省政府發布《關於加快開發區轉型升級促進土地節約集約高效利用的通知》，將按照“壹市壹國家級”在各設區市布局國家級開發區，全省共布局10個國家級開發區，用地規模1600平方公裡左右。此外，按照“壹縣壹省級”在各縣布局省級開發區，安排工業類項目為主的開發區80個左右，生態文化旅游或現代農業產業開發區20個左右，用地規模1600平方公裡左右。
內蒙古鄂爾多斯市的新城康巴什。 視覺中國 資料圖
但是，如此大規模的建設開發區能促進土地節約集約的高效利用嗎？為此，記者采訪了上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘。陸銘表示，看到這個新聞後非常焦急和憂慮，這種建設開發區的模式在中國是非常有代表性的壹種思維方式，也就是通過開發區來拉動地方經濟增長。但是這種發展模式可能會導致開發區建設投資過度，且分散布局。
既有的全國各地的經驗已多次證明，這種分散布局的開發區建設模式，恰恰可能帶來土地資源的浪費。陸銘進壹步分析了中國新城發展存在的普遍問題，他指出中國經濟階梯性下滑的根本原因就是“空間錯配”問題。
以下為此次訪談的內容：
澎湃新聞：近日，華北某省發布了《關於加快開發區轉型升級促進土地節約集約高效利用的通知》，將按照“壹市壹國家級”在各設區市布局國家級開發區，全省共布局10個國家級開發區，用地規模1600平方公裡左右。您認為這種大規模建設開發區的模式能促進地方的土地節約集約利用嗎？
陸銘：
坦率說，我今天看到這個新聞以後非常焦急和憂慮。因為該省出台的這個開發區建設計劃和方案，是在中國非常有代表性的壹種思維方式，也就是通過開發區來拉動地方經濟增長。但這種開發區的建設是壹種零散分割的遍地開花的模式，基本上要做到每個市都有壹個開發區。這種發展模式最大的問題就在於，可能會出現開發區建設投資過度，且分散布局。尤其在壹些地理和自然條件以及基礎設施條件不是很好的地方，也會因為這樣的模式而建開發區。
根據我們以前的研究發現，開發區的建設必須要以接近大市場為前提條件。如果離大市場比較遠，就會增加物流、通勤和人員交流的成本。而且缺乏規模經濟的開發區建設，不能給企業的發展帶來有效的生產率促進作用，也不利於招商引資。
結果就會出現開發區建設好了以後企業投資跟不上。有很多開發區圈好了地，基礎設施也做好了，卻沒有相應的足夠的招商引資。甚至有時為了填滿開發區而不得不去招壹些高污染的產業。這樣就會導致之前的投資缺乏回報。由於開發區建設很多依靠地方政府的投資，甚至是基於地方政府的負債。那麼缺乏投資回報，就會使公共資源出現浪費，甚至出現地方政府債務的問題。
也就是說，該省公布的這個方案是想提高土地利用效率。而事實上，既有的全國各地的經驗已多次證明，這種分散布局的開發區建設模式，恰恰可能帶來土地資源的浪費。工業和服務業發展在空間上需要集聚，但分散的開發區發展模式是違背經濟規律的，結果就很可能導致公共資源浪費，開發區建設成效不高，同時帶來政府債務的問題。
澎湃新聞：為什麼中國的很多開發區及新城建設（尤其是中西部地區）會變成空城？在土地供應方面是否存在壹些問題？
陸銘：
中國的新城建設出現了叁個層面的問題，第壹是國家宏觀層面，新城建設大量集中在中西部的人口流出地。中國大概從2006年以後開始出現壹些新城建設。特別是在2009年以後中國出現了新壹波的新城建設高潮，把大量新城建設在中西部地區的人口流出地。
而這種現象的背後則是土地供應制度。大概2003年起，中國把建設用地指標作為壹種鼓勵欠發達地區發展的政策手段。所以，大量建設用地指標和土地供應是配置到了人口流出地，即人均GDP比較低，人口密度比較低的地區。但是，因為地理位置較偏遠，自然條件較差，同時又是人口流出地，這些地方實際上沒有發展工業和服務業的潛在市場需求。然而，事實上人口流出地得到了越來越多的建設用地指標和土地供應。
與此同時，人口流入地通常表現為人均GDP較高，人口密度也較高，地價和房價也比較高，這些地區卻受到了建設用地指標和土地供應的抑制。結果導致人口流入地反而成為土地供應相對不足的地方。這樣就出現了壹個被我稱之為“空間錯配”的現象，即在人口流入地，土地受到了供給端的限制，而在人口流出地，開發區和新城建設的土地供應是充分的。
第贰個問題存在於新城自身的建設層面，很多新城規劃面積非常大，規劃的人口密度比較低，而且新城的選址壹般離老城比較遠。根據我們的壹個樣本研究，中國的新城建設離老城的平均距離為25公裡左右，而規劃人口的平均值超過40萬。
而這個又跟長期以來的規劃思路有關，事實上城市的建設和擴張過程應該充分發揮規模經濟的作用，盡量減少職業和居住分離、居住和公共服務的空間分離問題。如果不尊重經濟規律，片面地發展衛星城和新城，且在空間上遠離老城，那麼就很可能或者是增加通勤成本和距離，或者是導致新城建設缺乏後續的產業和人口的帶動力，享受不到老城建設的輻射作用，從而導致壹系列後續問題的產生。
尤其是大量開建的工業園、開發區和新城出現供大於求的問題，而這些問題主要出現在中西部。由於缺乏需求，最終將導致了地方政府債務持續增加。
第叁個問題是新城規劃的密度。城市發展的客觀規律是：能夠在適當的人口密度中獲得規模經濟效應，方便人與人之間、人和企業之間進行互動和交流，減少服務業發展的成本，降低制造業上下游企業之間的物流和人流成本。
但實際的情況卻是中國的新城建設大量追求低密度，不僅離老城非常遠，而且規劃的人口密度也非常低。建設者們誤以為低密度才能實現城市的宜居和環境保護，結果大量的新城采取了寬馬路大街區的低密度模式，導致空間效率不高，人氣不夠，而且對產業和人口的吸引力不足，也無法給新城居民提供便利的生活。
因此，這種違反經濟規律的發展模式應該得到扭轉。未來應該更多地促進人口和產業向有需求、有效率和成本優勢的由大都市圈帶動的城市群集中。叁肆線城市要根據自己的產業發展優勢，尋找自己的競爭力，不能盲目地走工業化道路。只有這樣，才能扭轉土地和人口配置在空間上出現的錯位現象。
天津響螺灣商務區。視覺中國 資料圖
澎湃新聞：您如何看待近期中國經濟增長的趨勢？您壹直主張以超大城市為中心的都市圈和城市群發展，為什麼要發展超大城市？
陸銘：
中國近期的經濟增長趨勢出現了壹個階梯性下滑的趨勢，目前雖然稍微有點啟穩回升，但是這種跡象並不很堅固。而造成中國經濟階梯性下滑的根本原因就是我多次提到的“空間錯配”問題。
2003年以來，中國為了扶持欠發達地區的發展，把大量的建設用地指標、土地供應、財政轉移支付、工業園開發和新城建設政策，將壹系列投資轉移到人口流出地，目的是為了平衡發展。但是卻忽略了真正的平衡發展並不是地區和地區之間的總量平衡，而應該著眼於人均平衡。對那些以農業、旅游和自然資源為比較優勢的地區，在GDP總量很難提高的情況下，要提高人均收入應該通過人口轉出來實現。
通過人口的轉出，可以提高剩余的人的人均資源占有量和人均收入。同時轉出的人口可以為具有制造業和服務業競爭優勢的大城市和周邊地區提供更為充足的勞動力供給。由於這樣的思維方式並沒有被建立起來，實際出現的現象就是把大量的經濟資源轉向了欠發達的人口流出地，而這些經濟資源的回報是非常低的。這種低回報的投資導致整個經濟的全要素生產率的增長速度有所下降，經濟增長持續依靠投資來拉動，但是投資對於經濟增長的拉動作用也在持續下降。也就是說，前期需要很多投資，沒有後續的產業和人口增長的回報，最終變成地方政府債務問題。2008年經濟危機時，原本是壹個可以進行戰略性調整的時期，但2009年的肆萬億支出計劃又將大量的經濟資源投入到欠發達的人口流出地區。
伴隨著新壹輪的產能過剩和高杠杆率，新城建設出現了與人口流動方向相背離的現象，成為近些年經濟增長持續缺乏動能的根本原因。正是基於這些問題和我們的研究，我壹直在主張中國的經濟資源必須要流向回報高的地方，讓市場成為配置資源的決定性力量，接下來中國應實施以都市圈引領的城市群發展戰略。發揮核心大城市、特大城市和超大城市的作用，這樣才能優化經濟資源的配置，推動經濟和社會可持續發展。而在地區之間和城市之間加強分工協作，提高人均收入的均等化程度。
之所以要轉向這樣的發展戰略，根本上還是因為經濟發展中的規模經濟機制。現代經濟發展中，規模經濟越來越重要，不僅在制造業裡需要規模經濟和集聚效應，而且在現代服務業，特別是那些以知識技術和信息為核心競爭力的現代服務業，集聚所帶來的生產率和競爭力是非常強大的。這是全世界出現的客觀普遍的經濟規律，正因如此，全世界范圍內都出現了以核心大城市和都市圈引領的城市群發展趨向。如果我們不了解世界發展動向，不尊重城市發展的客觀規律，就會出現我前面所講到的壹系列的空間資源錯配和經濟增長出現階梯式下滑的問題。這對中國未來的發展將是壹個非常沉重的包袱。
澎湃新聞：很多人無法在大城市生活，常常是因為住房問題。近期上海“拾叁伍”住房規劃首次推出的“租賃住房用地”。您認為這會給土地市場帶來什麼影響？您認為推進“購租並舉”的住房體系，鼓勵租賃消費，引導租房文化，能否解決大城市的住房問題？
陸銘：
恰恰因為我前面講的這些道理，接下來中國的區域經濟發展和城市發展的道路，必須讓生產要素的供給適應人口流動所顯示出來的需求，特別重要的就是建設用地指標的供應要盯住人口流動的方向。
在人口持續流入的地方，在地價和房價比較高的地方，在住房庫存較小的地方，要增加土地和住房的供應。市場經濟的本質就是要讓供應在總量、質量、結構以及空間布局上適應市場的需求，在這壹點上還有很多改革的空間。
最近上海提出“拾叁伍”期間要增加1700公頃的租賃住房用地，約70萬套租賃住房。它的本質就是讓住房的供應適應人口流動的需求，在過去拾多年時間裡，由於在人口流入地，土地的供應跟不上人口流動帶來的需求，出現了住房成本高的現象，又進壹步阻礙了人口的流入。
為了適應市場經濟的發展，提高整個中國經濟增長的質量，必須為特大城市和超大城市及周邊的城市群進行土地供應的松綁，讓土地供應能夠適應產業和人口集聚的趨勢，在這過程當中能夠有效地降低大城市和都市圈產業發展的成本。這裡有兩項工作要做：
第壹，要讓土地供應和住房供應適應人口流動和產業集聚所帶來的需求；第贰，就是在土地和住房供應，特別是提供大量提供租賃房。讓那些收入不高的人們也能夠在城市裡安家落戶，安居樂業。特別需要強調的是，要提醒社會公眾和相關政策的制定者，千萬不能把租賃房僅僅理解為所謂“人才”的吸引政策。城市在發展過程中需要大量的低技能勞動者補充到勞動工作崗位 中去。
壹個城市吸引到的高端人才越多，越需要大量的生活性服務需求，而提供生活性服務業的勞動者就是大量的低技能勞動者。而這些勞動力的成本就跟他們的居住成本有關，因此未來的城市租賃住房體系壹定要覆蓋到常住人口，包括低技能勞動者。
如果低技能勞動者能夠享受廉租房，那麼實際上是在間接的補貼當地企業。其中的機制就是擴大廉租房的覆蓋面，留下更多的低技能勞動者，從而有效緩解城市的生產和生活成本上升的局面，進而通過“技能的互補性”提高高技能勞動者的生活質量和勞動生產率，吸引更多的高技能勞動者，為提高城市的競爭力提供有利的條件。在當前的公共政策制定下，我所說的技能互補性和公共政策之間的關系，還不為社會公眾和廣大政策制定者所理解。
當前上海提出未來要提高人口素質結構，而這個素質結構是以大學生在人口當中所占的比重為指標，在這裡我們需要深入思考壹個問題：對人才的吸引不應簡單用大學生的比重指標來進行測算。可以這樣理解，壹個城市如果有兩種大學生，壹種是收入比較高的大學生，他們有大量消費性服務業的需求；另外壹種大學生相對來說競爭力沒有那麼強。前壹種大學生的引進，必須配以為之配套的生活服務業勞動力，而後壹種大學生，對於生活性服務業和生產環節中的輔助工人的需求是比較低的。很有可能，後壹種大學生的引入，在數字上能提高大學生的比重，但實際上前壹種大學生的引入才更加有利於提高城市的競爭。
因此，對於人才的吸引和素質結構，還是要以市場經濟作為配置資源的決定性力量。只要市場上存在大量對於低技能勞動者的需求，那麼這種需求就會客觀地反映在相應勞動力的工資水平上。如果能為低技能勞動者提供廉租房等公共服務，就反而有助於降低城市的服務成本和勞動成本，間接地補貼對高技能勞動力有需求的企業，從而提升城市的競爭力。
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還沒人說話啊，我想來說幾句
內蒙古鄂爾多斯市的新城康巴什。 視覺中國 資料圖
但是，如此大規模的建設開發區能促進土地節約集約的高效利用嗎？為此，記者采訪了上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘。陸銘表示，看到這個新聞後非常焦急和憂慮，這種建設開發區的模式在中國是非常有代表性的壹種思維方式，也就是通過開發區來拉動地方經濟增長。但是這種發展模式可能會導致開發區建設投資過度，且分散布局。
既有的全國各地的經驗已多次證明，這種分散布局的開發區建設模式，恰恰可能帶來土地資源的浪費。陸銘進壹步分析了中國新城發展存在的普遍問題，他指出中國經濟階梯性下滑的根本原因就是“空間錯配”問題。
以下為此次訪談的內容：
澎湃新聞：近日，華北某省發布了《關於加快開發區轉型升級促進土地節約集約高效利用的通知》，將按照“壹市壹國家級”在各設區市布局國家級開發區，全省共布局10個國家級開發區，用地規模1600平方公裡左右。您認為這種大規模建設開發區的模式能促進地方的土地節約集約利用嗎？
陸銘：
坦率說，我今天看到這個新聞以後非常焦急和憂慮。因為該省出台的這個開發區建設計劃和方案，是在中國非常有代表性的壹種思維方式，也就是通過開發區來拉動地方經濟增長。但這種開發區的建設是壹種零散分割的遍地開花的模式，基本上要做到每個市都有壹個開發區。這種發展模式最大的問題就在於，可能會出現開發區建設投資過度，且分散布局。尤其在壹些地理和自然條件以及基礎設施條件不是很好的地方，也會因為這樣的模式而建開發區。
根據我們以前的研究發現，開發區的建設必須要以接近大市場為前提條件。如果離大市場比較遠，就會增加物流、通勤和人員交流的成本。而且缺乏規模經濟的開發區建設，不能給企業的發展帶來有效的生產率促進作用，也不利於招商引資。
結果就會出現開發區建設好了以後企業投資跟不上。有很多開發區圈好了地，基礎設施也做好了，卻沒有相應的足夠的招商引資。甚至有時為了填滿開發區而不得不去招壹些高污染的產業。這樣就會導致之前的投資缺乏回報。由於開發區建設很多依靠地方政府的投資，甚至是基於地方政府的負債。那麼缺乏投資回報，就會使公共資源出現浪費，甚至出現地方政府債務的問題。
也就是說，該省公布的這個方案是想提高土地利用效率。而事實上，既有的全國各地的經驗已多次證明，這種分散布局的開發區建設模式，恰恰可能帶來土地資源的浪費。工業和服務業發展在空間上需要集聚，但分散的開發區發展模式是違背經濟規律的，結果就很可能導致公共資源浪費，開發區建設成效不高，同時帶來政府債務的問題。
澎湃新聞：為什麼中國的很多開發區及新城建設（尤其是中西部地區）會變成空城？在土地供應方面是否存在壹些問題？
陸銘：
中國的新城建設出現了叁個層面的問題，第壹是國家宏觀層面，新城建設大量集中在中西部的人口流出地。中國大概從2006年以後開始出現壹些新城建設。特別是在2009年以後中國出現了新壹波的新城建設高潮，把大量新城建設在中西部地區的人口流出地。
而這種現象的背後則是土地供應制度。大概2003年起，中國把建設用地指標作為壹種鼓勵欠發達地區發展的政策手段。所以，大量建設用地指標和土地供應是配置到了人口流出地，即人均GDP比較低，人口密度比較低的地區。但是，因為地理位置較偏遠，自然條件較差，同時又是人口流出地，這些地方實際上沒有發展工業和服務業的潛在市場需求。然而，事實上人口流出地得到了越來越多的建設用地指標和土地供應。
與此同時，人口流入地通常表現為人均GDP較高，人口密度也較高，地價和房價也比較高，這些地區卻受到了建設用地指標和土地供應的抑制。結果導致人口流入地反而成為土地供應相對不足的地方。這樣就出現了壹個被我稱之為“空間錯配”的現象，即在人口流入地，土地受到了供給端的限制，而在人口流出地，開發區和新城建設的土地供應是充分的。
第贰個問題存在於新城自身的建設層面，很多新城規劃面積非常大，規劃的人口密度比較低，而且新城的選址壹般離老城比較遠。根據我們的壹個樣本研究，中國的新城建設離老城的平均距離為25公裡左右，而規劃人口的平均值超過40萬。
而這個又跟長期以來的規劃思路有關，事實上城市的建設和擴張過程應該充分發揮規模經濟的作用，盡量減少職業和居住分離、居住和公共服務的空間分離問題。如果不尊重經濟規律，片面地發展衛星城和新城，且在空間上遠離老城，那麼就很可能或者是增加通勤成本和距離，或者是導致新城建設缺乏後續的產業和人口的帶動力，享受不到老城建設的輻射作用，從而導致壹系列後續問題的產生。
尤其是大量開建的工業園、開發區和新城出現供大於求的問題，而這些問題主要出現在中西部。由於缺乏需求，最終將導致了地方政府債務持續增加。
第叁個問題是新城規劃的密度。城市發展的客觀規律是：能夠在適當的人口密度中獲得規模經濟效應，方便人與人之間、人和企業之間進行互動和交流，減少服務業發展的成本，降低制造業上下游企業之間的物流和人流成本。
但實際的情況卻是中國的新城建設大量追求低密度，不僅離老城非常遠，而且規劃的人口密度也非常低。建設者們誤以為低密度才能實現城市的宜居和環境保護，結果大量的新城采取了寬馬路大街區的低密度模式，導致空間效率不高，人氣不夠，而且對產業和人口的吸引力不足，也無法給新城居民提供便利的生活。
因此，這種違反經濟規律的發展模式應該得到扭轉。未來應該更多地促進人口和產業向有需求、有效率和成本優勢的由大都市圈帶動的城市群集中。叁肆線城市要根據自己的產業發展優勢，尋找自己的競爭力，不能盲目地走工業化道路。只有這樣，才能扭轉土地和人口配置在空間上出現的錯位現象。
天津響螺灣商務區。視覺中國 資料圖
澎湃新聞：您如何看待近期中國經濟增長的趨勢？您壹直主張以超大城市為中心的都市圈和城市群發展，為什麼要發展超大城市？
陸銘：
中國近期的經濟增長趨勢出現了壹個階梯性下滑的趨勢，目前雖然稍微有點啟穩回升，但是這種跡象並不很堅固。而造成中國經濟階梯性下滑的根本原因就是我多次提到的“空間錯配”問題。
2003年以來，中國為了扶持欠發達地區的發展，把大量的建設用地指標、土地供應、財政轉移支付、工業園開發和新城建設政策，將壹系列投資轉移到人口流出地，目的是為了平衡發展。但是卻忽略了真正的平衡發展並不是地區和地區之間的總量平衡，而應該著眼於人均平衡。對那些以農業、旅游和自然資源為比較優勢的地區，在GDP總量很難提高的情況下，要提高人均收入應該通過人口轉出來實現。
通過人口的轉出，可以提高剩余的人的人均資源占有量和人均收入。同時轉出的人口可以為具有制造業和服務業競爭優勢的大城市和周邊地區提供更為充足的勞動力供給。由於這樣的思維方式並沒有被建立起來，實際出現的現象就是把大量的經濟資源轉向了欠發達的人口流出地，而這些經濟資源的回報是非常低的。這種低回報的投資導致整個經濟的全要素生產率的增長速度有所下降，經濟增長持續依靠投資來拉動，但是投資對於經濟增長的拉動作用也在持續下降。也就是說，前期需要很多投資，沒有後續的產業和人口增長的回報，最終變成地方政府債務問題。2008年經濟危機時，原本是壹個可以進行戰略性調整的時期，但2009年的肆萬億支出計劃又將大量的經濟資源投入到欠發達的人口流出地區。
伴隨著新壹輪的產能過剩和高杠杆率，新城建設出現了與人口流動方向相背離的現象，成為近些年經濟增長持續缺乏動能的根本原因。正是基於這些問題和我們的研究，我壹直在主張中國的經濟資源必須要流向回報高的地方，讓市場成為配置資源的決定性力量，接下來中國應實施以都市圈引領的城市群發展戰略。發揮核心大城市、特大城市和超大城市的作用，這樣才能優化經濟資源的配置，推動經濟和社會可持續發展。而在地區之間和城市之間加強分工協作，提高人均收入的均等化程度。
之所以要轉向這樣的發展戰略，根本上還是因為經濟發展中的規模經濟機制。現代經濟發展中，規模經濟越來越重要，不僅在制造業裡需要規模經濟和集聚效應，而且在現代服務業，特別是那些以知識技術和信息為核心競爭力的現代服務業，集聚所帶來的生產率和競爭力是非常強大的。這是全世界出現的客觀普遍的經濟規律，正因如此，全世界范圍內都出現了以核心大城市和都市圈引領的城市群發展趨向。如果我們不了解世界發展動向，不尊重城市發展的客觀規律，就會出現我前面所講到的壹系列的空間資源錯配和經濟增長出現階梯式下滑的問題。這對中國未來的發展將是壹個非常沉重的包袱。
澎湃新聞：很多人無法在大城市生活，常常是因為住房問題。近期上海“拾叁伍”住房規劃首次推出的“租賃住房用地”。您認為這會給土地市場帶來什麼影響？您認為推進“購租並舉”的住房體系，鼓勵租賃消費，引導租房文化，能否解決大城市的住房問題？
陸銘：
恰恰因為我前面講的這些道理，接下來中國的區域經濟發展和城市發展的道路，必須讓生產要素的供給適應人口流動所顯示出來的需求，特別重要的就是建設用地指標的供應要盯住人口流動的方向。
在人口持續流入的地方，在地價和房價比較高的地方，在住房庫存較小的地方，要增加土地和住房的供應。市場經濟的本質就是要讓供應在總量、質量、結構以及空間布局上適應市場的需求，在這壹點上還有很多改革的空間。
最近上海提出“拾叁伍”期間要增加1700公頃的租賃住房用地，約70萬套租賃住房。它的本質就是讓住房的供應適應人口流動的需求，在過去拾多年時間裡，由於在人口流入地，土地的供應跟不上人口流動帶來的需求，出現了住房成本高的現象，又進壹步阻礙了人口的流入。
為了適應市場經濟的發展，提高整個中國經濟增長的質量，必須為特大城市和超大城市及周邊的城市群進行土地供應的松綁，讓土地供應能夠適應產業和人口集聚的趨勢，在這過程當中能夠有效地降低大城市和都市圈產業發展的成本。這裡有兩項工作要做：
第壹，要讓土地供應和住房供應適應人口流動和產業集聚所帶來的需求；第贰，就是在土地和住房供應，特別是提供大量提供租賃房。讓那些收入不高的人們也能夠在城市裡安家落戶，安居樂業。特別需要強調的是，要提醒社會公眾和相關政策的制定者，千萬不能把租賃房僅僅理解為所謂“人才”的吸引政策。城市在發展過程中需要大量的低技能勞動者補充到勞動工作崗位 中去。
壹個城市吸引到的高端人才越多，越需要大量的生活性服務需求，而提供生活性服務業的勞動者就是大量的低技能勞動者。而這些勞動力的成本就跟他們的居住成本有關，因此未來的城市租賃住房體系壹定要覆蓋到常住人口，包括低技能勞動者。
如果低技能勞動者能夠享受廉租房，那麼實際上是在間接的補貼當地企業。其中的機制就是擴大廉租房的覆蓋面，留下更多的低技能勞動者，從而有效緩解城市的生產和生活成本上升的局面，進而通過“技能的互補性”提高高技能勞動者的生活質量和勞動生產率，吸引更多的高技能勞動者，為提高城市的競爭力提供有利的條件。在當前的公共政策制定下，我所說的技能互補性和公共政策之間的關系，還不為社會公眾和廣大政策制定者所理解。
當前上海提出未來要提高人口素質結構，而這個素質結構是以大學生在人口當中所占的比重為指標，在這裡我們需要深入思考壹個問題：對人才的吸引不應簡單用大學生的比重指標來進行測算。可以這樣理解，壹個城市如果有兩種大學生，壹種是收入比較高的大學生，他們有大量消費性服務業的需求；另外壹種大學生相對來說競爭力沒有那麼強。前壹種大學生的引進，必須配以為之配套的生活服務業勞動力，而後壹種大學生，對於生活性服務業和生產環節中的輔助工人的需求是比較低的。很有可能，後壹種大學生的引入，在數字上能提高大學生的比重，但實際上前壹種大學生的引入才更加有利於提高城市的競爭。
因此，對於人才的吸引和素質結構，還是要以市場經濟作為配置資源的決定性力量。只要市場上存在大量對於低技能勞動者的需求，那麼這種需求就會客觀地反映在相應勞動力的工資水平上。如果能為低技能勞動者提供廉租房等公共服務，就反而有助於降低城市的服務成本和勞動成本，間接地補貼對高技能勞動力有需求的企業，從而提升城市的競爭力。
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