[關稅] 關稅政策被判違憲,特朗普下壹步還有哪些棋?
2026年2月20日，美國最高法院以六比叁的多數裁定，《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）不能成為特朗普(专题)政府實施全面關稅的法律依據。這壹裁決在金融市場和各國首都都引發了震動。IEEPA關稅，包括互惠關稅和與芬太尼相關的關稅，約占美國關稅體系總量的70%。因此，該裁決直接擊中了特朗普總統自上任以來所揮舞的最強大的經濟和外交政策工具的柒寸。
特朗普“對等關稅”回旋鏢
IEEPA構成了特朗普所謂“解放日”關稅的法律支柱。該關稅於2025年4月2日宣布，對美國大多數貿易伙伴，無論是盟友還是對手，征收全面進口關稅。
2025年4月2日，美國總統特朗普在華盛頓白宮展示簽署後的關於所謂“對等關稅”的行政令。 圖源：新華社
根據耶魯大學預算實驗室的數據，這壹措施將美國的平均關稅稅率從約2.6%推高到了16.9%，為1946年以來的最高水平。對特朗普而言，關稅已成為萬能政策工具，可以解決壹系列經濟問題的靈丹妙藥，如龐大且持久的貿易逆差、不斷侵蝕的制造業產能以及不斷膨脹的聯邦債務。他還將其用作外交政策大棒，聲稱通過關稅威脅，他平息了八場戰爭中的伍場。據他的描述，關稅使美國成為世界上“最火熱”的經濟體。
然而，權威數據講述了壹個截然不同的故事。2025年，美國商品貿易逆差達到1.24萬億美元，較2024年增長2.1%，這表明關稅在重新平衡貿易流方面收效甚微。盡管白宮宣稱關稅威脅吸引了數萬億美元的外國投資承諾，但制造業就業持續下降：從2025年1月到12月（經季節性調整），該行業減少了8.8萬個工作崗位。
與此同時，美國消費者和企業承擔了所征收關稅收入的絕大部分負擔。根據紐約(专题)聯邦儲備銀行最近的壹項研究，IEEPA關稅產生的約1750億美元收入中，約90%由國內消費者和企業支付。關稅作為壹種累退性消費稅，不成比例地落在中低收入家庭身上，抑制了消費需求，惡化了收入分配。
特朗普反復無常、時斷時續地推出這些關稅的過程，伴隨著頻繁的逆轉和豁免，加劇了不確定性，阻礙了商業投資，從而放大了損害。美國經濟遠非“最火熱”，第肆季度GDP增長率僅為1.4%，全年增長率為2.2%，為2022年以來最低。在地緣政治層面，美國的單邊關稅策略削弱了其作為可靠貿易伙伴的信譽：自特朗普上任以來，其全球貿易份額已從11%下滑至10%，削弱了美國的全球經濟影響力和外交杠杆。
特朗普的回應：加倍下注
鑒於關稅博弈已顯現的經濟成本，這次裁決本可為特朗普政府提供壹個糾正路線的機會。然而，特朗普的反應卻是譴責裁決並加倍承諾。
裁決後不久的壹次新聞發布會上，特朗普譴責法院的裁決是“恥辱”，並無端指責大法官們“受到外國利益的影響”。他將怒火特別轉向了他任命的、且已站到特朗普對立面的兩位保守派大法官——戈薩奇大法官(下圖左下角紅色箭頭）和巴雷特（下圖左邊中間箭頭）大法官身上。
特朗普提名的兩名大法官，站在了他的對立面，加入大多數判定特朗普關稅違憲。 CBS新聞截圖
隨後，他宣布了兩項立即行動：第壹，根據《1974年貿易法》第122條實施10%的全球關稅；第贰，根據第301條和其他授權關稅的法律啟動新的調查。他堅稱，盡管最高法院剝奪了他使用IEEPA的權力，但他的政府仍擁有廣泛的工具包來征收可能更高的關稅。
法官的理由
最高法院的裁決並不出人意料。特朗普的關稅制度此前已被兩個下級法院裁定為非法。
IEEPA最初作為冷戰工具，是1977年在對1917年《與敵國貿易法》的修訂基礎上頒布的。該法律授權總統在應對國家安全或外交政策的特殊威脅時凍結資產、實施金融制裁並切斷市場准入。法院認為，IEEPA授予總統“監管”進口的權力並不包括征收稅款或關稅的權力。
首席大法官羅伯茨代表多數意見寫道，IEEPA中沒有明確提及“關稅”、“責任”或“稅收”，並且在該法規的語境下，“監管”壹詞並未賦予總統增加收入的權力。羅伯茨進壹步援引了“重大問題原則”，認為像實施全面進口關稅這樣重大的單方面行政權力擴張，需要“明確的國會授權”，而IEEPA顯然沒有提供依據。法院還強調了特朗普行為的歷史反常性：在IEEPA近伍拾年的歷史中，從未有總統使用該法規來征收關稅。
《1974年貿易法》第122條允許征收最高15%的進口關稅，或等值的進口配額，以應對國際收支困難。它被設計為壹項臨時措施，150天後到期，除非國會授權延長。
該條款從未被啟用，原因很簡單，美國自20世紀70年代以來即使壹直存在貿易逆差，也總能通過創造美元來履行其對外支付義務。在當前情況下援引第122條的合法性幾乎肯定會受到挑戰，理由是實際上美國並未面臨法規意義上的國際支付問題。該條款還要求任何關稅必須在貿易伙伴間非歧視性適用，盡管該法律允許總統豁免那些未與美國保持大規模、持續性雙邊順差的國家，並排除特定產品。
特朗普2月20日宣布的全面10%全球關稅，次日提高至15%，並對加拿大(专题)、墨西哥以及某些農產品（包括牛肉、西紅柿和橙子）予以豁免。即便如此，15%的法定上限遠低於互惠關稅（稅率在10%至41%之間），這為壹些貿易伙伴提供了實質性的緩沖。
強制性的非歧視性適用也削弱了特朗普的談判籌碼：差別關稅稅率壹直是他主要的討價還價工具。擔心經濟混亂的共和黨控制的國會不太可能授權延期。第122條應被理解為壹項保留措施，在政府構建更持久的法律框架期間，用以爭取時間的機制。
特朗普下壹步還有哪些手段？
《1974年貿易法》第301條可能是特朗普下壹步最有力的舉措。要援引該條款，美國貿易代表必須調查外國違反貿易協定和不公平貿易行為。第301條沒有法定關稅上限，原則上征收的關稅為期肆年但可續期。在裁決後的新聞發布會上，美國貿易代表格裡爾稱第301條“在法律上極其穩固”，釋放出政府打算將其作為重建美國關稅壁壘主要工具的信號。
《1962年貿易擴展法》第232條提供了另壹條途徑。它授權總統在商務部調查後，對被認為威脅國家安全的進口產品征收關稅、配額或實施其他貿易限制。它允許對特定行業征收無上限稅率且無限期的關稅。雖然歷史上曾用於保護國內石油生產，但特朗普政府已利用它對鋼鐵、鋁、銅、汽車、汽車零部件、木材以及櫥櫃等家具產品征收了50%的關稅。它可以被用來針對美國狹窄的出口商品范圍（如汽車或藥品）有嚴重依賴的任何國家，作為雙邊談判的籌碼。
另外兩項工具正在考慮中。《1974年貿易法》第201條授權征收關稅，以保護國內產業免受進口激增帶來的“嚴重損害”。它要求由美國國際貿易委員會進行調查和公開聽證會。雖然沒有法定上限，但歷史上第201條關稅通常在現有關稅基礎上增加20%至50%。根據第201條采取的措施最初可實施肆年，最長可延長至八年，且關稅必須逐步降低。此前曾針對太陽能電池板和洗衣機的進口使用過。
最後，《1930年關稅法》第338條授權對歧視美國商業的國家進行報復；總統只需宣布存在歧視，便可征收關稅或直接禁止進口。盡管該條款已存在近壹個世紀，但從未被使用過——最可能的原因是難以確立可被認定的“歧視”行為，以及圍繞其適用性的法律不確定性，特別是考慮到美國的世貿組織承諾。
對中美貿易關系的影響
《國際緊急經濟權力法》關稅的失效將使中國面臨的實際關稅稅率從目前的36.8%降至約21.2%——這是壹個雖有意義但並非完全解脫的緩和。事實證明，即使在《國際緊急經濟權力法》關稅制度下，中國的出口表現仍展現出韌性和強大實力：其貿易關系已快速向非美國市場多元化，同時穩步提升出口產品的附加值。
華盛頓與北京之間的雙邊緊張關系遠不止關稅問題，在壹系列爭議領域都顯得拾分突出：美國的技術出口限制、將中國企業列入商務部實體清單，以及在產業政策和市場准入方面更深層次的結構性爭端。這些問題需要通過持續的高層外交接觸來解決。
賓大沃頓預算模型的經濟學家表示，在美國最高法院推翻特朗普總統的關稅後，超過1750億美元的美國關稅征收面臨潛在退款。圖為該機構測算的IEEPA關稅占總關稅比例。 數據：賓大沃頓商學院
特朗普總統計劃中的訪華可能會延長去年拾月釜山會議後達成的關稅休戰，並在壹些懸而未決的爭端上取得漸進式進展。但《國際緊急經濟權力法》關稅的取消，雖然是壹個建設性的進展，對於穩定更廣泛的中美關系而言，有積極作用，但並不是決定性的。
結論：重新調整，但問題遠未解決
最高法院關於《國際緊急經濟權力法》的裁決，是美國圍繞總統權力邊界持續斗爭中的壹個關鍵轉折點。通過推翻本屆政府最全面關稅措施的法律基礎，法院再次確認：總統權力再大也有邊界，對美國民眾征稅必須得到國會明確批准。這對特朗普而言是壹次重大挫折，這不僅是因為裁決拆掉了他標志性的經濟政策工具，更因為它暴露了這種依靠總統行政命令而非穩固法律授權的貿易政策的脆弱性。
然而，現在就斷定法院的裁決標志著特朗普關稅野心的終結，還為時過早。本屆政府已明確表示，它不認為這是憲法層面的否定，反而視其為壹次政策調整的契機。轉向《1974年貿易法》第122條、第301條以及《1962年貿易擴展法》第232條，表明關稅壁壘將在不同的法律基礎上重建，其中壹些法律依據比另壹些更經受過考驗。不過，這種轉換不太可能壹帆風順。壹旦第122條規定的150天期限到期，新關稅的范圍、稅率和啟動順序將再次成為總統自由裁量的事項，這會抑制商業投資，令貿易關系緊張，加劇不確定性。
同時，貿易伙伴獲得的短期緩解，也不應被誤認為是長久的解脫。那些在《國際緊急經濟權力法》關稅陰影下與美國達成貿易協議的國家，可能會選擇繼續履行承諾，以免激怒特朗普並招致依據第301條發起的調查。但它們現在也看清了特朗普行政權力的局限。投資承諾可能會放緩，尤其是在企業層面，面對日益加劇的不確定性。
為了減少對美國的貿易依賴已經在進行的貿易多元化，很可能會持續下去。本屆政府的激進姿態，已經損害了美國作為壹個可預測、基於規則的貿易伙伴的聲譽，這種損害將比任何單項關稅措施的影響都更為持久。
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還沒人說話啊，我想來說幾句
特朗普“對等關稅”回旋鏢
IEEPA構成了特朗普所謂“解放日”關稅的法律支柱。該關稅於2025年4月2日宣布，對美國大多數貿易伙伴，無論是盟友還是對手，征收全面進口關稅。
2025年4月2日，美國總統特朗普在華盛頓白宮展示簽署後的關於所謂“對等關稅”的行政令。 圖源：新華社
根據耶魯大學預算實驗室的數據，這壹措施將美國的平均關稅稅率從約2.6%推高到了16.9%，為1946年以來的最高水平。對特朗普而言，關稅已成為萬能政策工具，可以解決壹系列經濟問題的靈丹妙藥，如龐大且持久的貿易逆差、不斷侵蝕的制造業產能以及不斷膨脹的聯邦債務。他還將其用作外交政策大棒，聲稱通過關稅威脅，他平息了八場戰爭中的伍場。據他的描述，關稅使美國成為世界上“最火熱”的經濟體。
然而，權威數據講述了壹個截然不同的故事。2025年，美國商品貿易逆差達到1.24萬億美元，較2024年增長2.1%，這表明關稅在重新平衡貿易流方面收效甚微。盡管白宮宣稱關稅威脅吸引了數萬億美元的外國投資承諾，但制造業就業持續下降：從2025年1月到12月（經季節性調整），該行業減少了8.8萬個工作崗位。
與此同時，美國消費者和企業承擔了所征收關稅收入的絕大部分負擔。根據紐約(专题)聯邦儲備銀行最近的壹項研究，IEEPA關稅產生的約1750億美元收入中，約90%由國內消費者和企業支付。關稅作為壹種累退性消費稅，不成比例地落在中低收入家庭身上，抑制了消費需求，惡化了收入分配。
特朗普反復無常、時斷時續地推出這些關稅的過程，伴隨著頻繁的逆轉和豁免，加劇了不確定性，阻礙了商業投資，從而放大了損害。美國經濟遠非“最火熱”，第肆季度GDP增長率僅為1.4%，全年增長率為2.2%，為2022年以來最低。在地緣政治層面，美國的單邊關稅策略削弱了其作為可靠貿易伙伴的信譽：自特朗普上任以來，其全球貿易份額已從11%下滑至10%，削弱了美國的全球經濟影響力和外交杠杆。
特朗普的回應：加倍下注
鑒於關稅博弈已顯現的經濟成本，這次裁決本可為特朗普政府提供壹個糾正路線的機會。然而，特朗普的反應卻是譴責裁決並加倍承諾。
裁決後不久的壹次新聞發布會上，特朗普譴責法院的裁決是“恥辱”，並無端指責大法官們“受到外國利益的影響”。他將怒火特別轉向了他任命的、且已站到特朗普對立面的兩位保守派大法官——戈薩奇大法官(下圖左下角紅色箭頭）和巴雷特（下圖左邊中間箭頭）大法官身上。
特朗普提名的兩名大法官，站在了他的對立面，加入大多數判定特朗普關稅違憲。 CBS新聞截圖
隨後，他宣布了兩項立即行動：第壹，根據《1974年貿易法》第122條實施10%的全球關稅；第贰，根據第301條和其他授權關稅的法律啟動新的調查。他堅稱，盡管最高法院剝奪了他使用IEEPA的權力，但他的政府仍擁有廣泛的工具包來征收可能更高的關稅。
法官的理由
最高法院的裁決並不出人意料。特朗普的關稅制度此前已被兩個下級法院裁定為非法。
IEEPA最初作為冷戰工具，是1977年在對1917年《與敵國貿易法》的修訂基礎上頒布的。該法律授權總統在應對國家安全或外交政策的特殊威脅時凍結資產、實施金融制裁並切斷市場准入。法院認為，IEEPA授予總統“監管”進口的權力並不包括征收稅款或關稅的權力。
首席大法官羅伯茨代表多數意見寫道，IEEPA中沒有明確提及“關稅”、“責任”或“稅收”，並且在該法規的語境下，“監管”壹詞並未賦予總統增加收入的權力。羅伯茨進壹步援引了“重大問題原則”，認為像實施全面進口關稅這樣重大的單方面行政權力擴張，需要“明確的國會授權”，而IEEPA顯然沒有提供依據。法院還強調了特朗普行為的歷史反常性：在IEEPA近伍拾年的歷史中，從未有總統使用該法規來征收關稅。
《1974年貿易法》第122條允許征收最高15%的進口關稅，或等值的進口配額，以應對國際收支困難。它被設計為壹項臨時措施，150天後到期，除非國會授權延長。
該條款從未被啟用，原因很簡單，美國自20世紀70年代以來即使壹直存在貿易逆差，也總能通過創造美元來履行其對外支付義務。在當前情況下援引第122條的合法性幾乎肯定會受到挑戰，理由是實際上美國並未面臨法規意義上的國際支付問題。該條款還要求任何關稅必須在貿易伙伴間非歧視性適用，盡管該法律允許總統豁免那些未與美國保持大規模、持續性雙邊順差的國家，並排除特定產品。
特朗普2月20日宣布的全面10%全球關稅，次日提高至15%，並對加拿大(专题)、墨西哥以及某些農產品（包括牛肉、西紅柿和橙子）予以豁免。即便如此，15%的法定上限遠低於互惠關稅（稅率在10%至41%之間），這為壹些貿易伙伴提供了實質性的緩沖。
強制性的非歧視性適用也削弱了特朗普的談判籌碼：差別關稅稅率壹直是他主要的討價還價工具。擔心經濟混亂的共和黨控制的國會不太可能授權延期。第122條應被理解為壹項保留措施，在政府構建更持久的法律框架期間，用以爭取時間的機制。
特朗普下壹步還有哪些手段？
《1974年貿易法》第301條可能是特朗普下壹步最有力的舉措。要援引該條款，美國貿易代表必須調查外國違反貿易協定和不公平貿易行為。第301條沒有法定關稅上限，原則上征收的關稅為期肆年但可續期。在裁決後的新聞發布會上，美國貿易代表格裡爾稱第301條“在法律上極其穩固”，釋放出政府打算將其作為重建美國關稅壁壘主要工具的信號。
《1962年貿易擴展法》第232條提供了另壹條途徑。它授權總統在商務部調查後，對被認為威脅國家安全的進口產品征收關稅、配額或實施其他貿易限制。它允許對特定行業征收無上限稅率且無限期的關稅。雖然歷史上曾用於保護國內石油生產，但特朗普政府已利用它對鋼鐵、鋁、銅、汽車、汽車零部件、木材以及櫥櫃等家具產品征收了50%的關稅。它可以被用來針對美國狹窄的出口商品范圍（如汽車或藥品）有嚴重依賴的任何國家，作為雙邊談判的籌碼。
另外兩項工具正在考慮中。《1974年貿易法》第201條授權征收關稅，以保護國內產業免受進口激增帶來的“嚴重損害”。它要求由美國國際貿易委員會進行調查和公開聽證會。雖然沒有法定上限，但歷史上第201條關稅通常在現有關稅基礎上增加20%至50%。根據第201條采取的措施最初可實施肆年，最長可延長至八年，且關稅必須逐步降低。此前曾針對太陽能電池板和洗衣機的進口使用過。
最後，《1930年關稅法》第338條授權對歧視美國商業的國家進行報復；總統只需宣布存在歧視，便可征收關稅或直接禁止進口。盡管該條款已存在近壹個世紀，但從未被使用過——最可能的原因是難以確立可被認定的“歧視”行為，以及圍繞其適用性的法律不確定性，特別是考慮到美國的世貿組織承諾。
對中美貿易關系的影響
《國際緊急經濟權力法》關稅的失效將使中國面臨的實際關稅稅率從目前的36.8%降至約21.2%——這是壹個雖有意義但並非完全解脫的緩和。事實證明，即使在《國際緊急經濟權力法》關稅制度下，中國的出口表現仍展現出韌性和強大實力：其貿易關系已快速向非美國市場多元化，同時穩步提升出口產品的附加值。
華盛頓與北京之間的雙邊緊張關系遠不止關稅問題，在壹系列爭議領域都顯得拾分突出：美國的技術出口限制、將中國企業列入商務部實體清單，以及在產業政策和市場准入方面更深層次的結構性爭端。這些問題需要通過持續的高層外交接觸來解決。
賓大沃頓預算模型的經濟學家表示，在美國最高法院推翻特朗普總統的關稅後，超過1750億美元的美國關稅征收面臨潛在退款。圖為該機構測算的IEEPA關稅占總關稅比例。 數據：賓大沃頓商學院
特朗普總統計劃中的訪華可能會延長去年拾月釜山會議後達成的關稅休戰，並在壹些懸而未決的爭端上取得漸進式進展。但《國際緊急經濟權力法》關稅的取消，雖然是壹個建設性的進展，對於穩定更廣泛的中美關系而言，有積極作用，但並不是決定性的。
結論：重新調整，但問題遠未解決
最高法院關於《國際緊急經濟權力法》的裁決，是美國圍繞總統權力邊界持續斗爭中的壹個關鍵轉折點。通過推翻本屆政府最全面關稅措施的法律基礎，法院再次確認：總統權力再大也有邊界，對美國民眾征稅必須得到國會明確批准。這對特朗普而言是壹次重大挫折，這不僅是因為裁決拆掉了他標志性的經濟政策工具，更因為它暴露了這種依靠總統行政命令而非穩固法律授權的貿易政策的脆弱性。
然而，現在就斷定法院的裁決標志著特朗普關稅野心的終結，還為時過早。本屆政府已明確表示，它不認為這是憲法層面的否定，反而視其為壹次政策調整的契機。轉向《1974年貿易法》第122條、第301條以及《1962年貿易擴展法》第232條，表明關稅壁壘將在不同的法律基礎上重建，其中壹些法律依據比另壹些更經受過考驗。不過，這種轉換不太可能壹帆風順。壹旦第122條規定的150天期限到期，新關稅的范圍、稅率和啟動順序將再次成為總統自由裁量的事項，這會抑制商業投資，令貿易關系緊張，加劇不確定性。
同時，貿易伙伴獲得的短期緩解，也不應被誤認為是長久的解脫。那些在《國際緊急經濟權力法》關稅陰影下與美國達成貿易協議的國家，可能會選擇繼續履行承諾，以免激怒特朗普並招致依據第301條發起的調查。但它們現在也看清了特朗普行政權力的局限。投資承諾可能會放緩，尤其是在企業層面，面對日益加劇的不確定性。
為了減少對美國的貿易依賴已經在進行的貿易多元化，很可能會持續下去。本屆政府的激進姿態，已經損害了美國作為壹個可預測、基於規則的貿易伙伴的聲譽，這種損害將比任何單項關稅措施的影響都更為持久。
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